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  近日,国务院法制办公室就《规章制定程序条例(修订草案征求意见稿)》向社会征求意见。《征求意见稿》强调,没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。

  制定并出台部门规章,是各级政府施行行政管理的重要手段之一。从法理的角度讲,部门规章不属于法规,制定并出台部门规章只是行政行为之一。如果部门规章中设定的有关公民、法人和其他组织权利义务的事项能够限定在法律法规的框架内,就可以解决法律法规过于原则而操作性不强等问题,起到与法律法规相得益彰的作用。然而,在实践中,不少部门规章事项的设立明显僭越了法律法规,随意设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的情形屡见不鲜,以致部门规章中诸多背离法理的事项堂而皇之地穿上了“合法马甲”,不仅严重损害了行政管理对象的合法权益,也与依法行政背道而驰。有鉴于此,国务院法制办在《征求意见稿》中有关表述,相当于给部门规章事项的设立套上法律笼头,让公众有了更多期待。

  法无授权不可为。毋庸置疑,作为一种具体的抽象行政行为,部门规章中关乎公民、法人和其他组织权利义务的事项设立,必须受到上位法的约束,否则,即有违法行政之嫌。这是最基本的依法行政原则,不管初衷多么良好,都不得任性而为。尽管如此,现实中部门规章违法设立有损公民、法人和其他组织权利义务的事项仍未从根本上得到有效遏制,究其原因,除不少地方政府依法行政的法治意识尚待提升外,关键还在于对部门规章事项的设立没有相应的法律规则约束。

  事实上,公众关于部门规章的诟病,主要针对的就是其减损公民、法人和其他组织权利或随意增设义务的事项。此前,公众期盼《立法法》能够对部门规章违法设立的事项予以有效约束,但由于《立法法》调整的对象是“法”而不是部门规章,让上位法直接约束部门规章包罗万象的事项,既在立法技术上行不通,又有违法理。因此,要杜绝部门规章违法设立事项的任性冲动,就有必要给事项设立套牢法律笼头。

  从这个角度来看,国务院法制办的《征求意见稿》根据《立法法》相关规定,将部门规章事项设立严格约束在上位法的框架内,填补了部门规章事项设立无具体法规约束的空白,是对《立法法》立法意图的具体诠释。这种基于法治理性的制度设计一旦落地,必将对部门规章事项违法设立的任性行为产生遏制作用。

来源:经济日报  作者:张智全
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